乡村文旅用地的合规路径探析——基于陕西乡村的调研观察

近日，西北农林科技大学人文社会发展学院法学专业学生组成社会实践团队深入陕西省杨凌示范区及礼泉县等地，围绕“乡村产业振兴中土地灵活利用的合法性边界”开展实地调研。调研组发现，同处陕西、相距不远的礼泉县袁家村与杨陵区王上村，在文旅产业发展上呈现出截然不同的轨迹。这一对比反映出我国乡村土地管理制度从“宽松探索”向“刚性管控”的转型，以及基层在法治框架下寻求破局的探索。

图为团队走访袁家村

调研团队注意到，袁家村与王上村的故事，是一部微缩的土地政策演变史。早在2007年，袁家村便启动文旅产业运营，彼时土地刚性管控尚未全面收紧，该村依托“集体统筹＋股份制合作社”模式盘活存量建设用地，据调研团队了解，全村年接待游客达1100万人次，旅游综合产值突破13亿元。调研团队认为，袁家村的成功很大程度上得益于政策松动期的“时间窗口”。与之形成对照的是，后来者王上村面临的已是截然不同的制度环境。该村依托隋文帝泰陵发展研学旅游，却直接触碰耕地保护红线。实行严格的三级管控，仅闲置宅基地、废弃厂房等存量建设用地允许改造。王上村村委会副主任向调研团队坦言，村里耕地转建设用地的报批材料已提交5年，至今未获实质进展。在调研团队看来，王上村的困境集中反映了制度环境收紧后，“发展即违规、合规即受限”正成为许多乡村文旅发展的现实困境。

图为团队与袁家村党支部书记访谈

在调研团队看来，袁家村与王上村的发展差距，除了起步时间的差异，更深刻地体现在制度执行层面的双重挤压。一方面，指标分配的“一刀切”严重制约了产业发展。杨陵区五泉镇全镇具备文旅开发基础的村庄仅3处，近年累计申报约50处地块，合计转化土地仅约3公顷。全区对行政村实行建设用地指标固定分配，致使有资源禀赋的村落因缺乏配套指标而无法落地项目。调研团队注意到，这种平均主义的分配方式，与文旅用地“规模小、分布散”的实际特征之间存在结构性错配。另一方面，执法标准的持续收紧同样让基层倍感压力。五泉镇自然资源所明确三层管控层级，其中隋泰陵作为文物保护区域，只允许原状保护。调研团队认为，这种“长牙齿”的硬措施守住了耕地红线，但在缺乏分类施策的情况下，也增加了乡村产业转型的难度。如何在刚性约束与弹性需求之间找到平衡，是当前基层治理中需要面对的课题。

图为团队在王上村合影

此次调研让团队成员对乡村文旅用地合规问题的复杂性有了切身体悟：制度设计既要守住耕地保护的红线，也需为产业转型留出弹性空间。作为西北农林科技大学的法学学子，团队将把田野中观察到的问题带回课堂，结合所学专业知识，聚焦土地用途管制与产业用地需求之间的制度张力开展深入研究，以青年学子的视角为乡村文旅用地的法治化规制贡献思考与力量。

作者：路舒媛　杨雅琳　李文洋

图片：刘佳赫　李于佳骏